Op 21 januari 2025 wees de meervoudige civiele kamer van de rechtbank Den Haag een geruchtmakend vonnis in de zaak tussen Greenpeace en de Nederlandse Staat. De rechtbank oordeelde hierin dat de Staat onrechtmatig handelt door de stikstofdoelen niet te halen en de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden niet tijdig te stoppen. Hoe kwam de rechtbank tot dit oordeel? Die vraag staat centraal in dit blog, dat gezien de aanzienlijke omvang van de uitspraak wat langer uitvalt dan normaal. De uitspraak is hier terug te lezen.

De vorderingen

Stichting Greenpeace Nederland bracht in juli 2023 een dagvaarding uit tegen de Staat ter Nederlanden. Zij vroeg daarin aan de rechtbank om voor recht te verklaren dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld en handelt door (1) onvoldoende maatregelen te nemen om de stikstofneerslag op de Nederlandse Natura 2000-gebieden onder de zogenoemde kritische depositie waarden (KDW) te brengen. (2) Ten tweede verweet Greenpeace de Staat onrechtmatig handelen omdat zij het wettelijk bepaalde stikstofdoel in 2025 niet met zekerheid zal halen, hetgeen ook geldt voor de doelen in 2030. (3) Ten derde vorderde Greenpeace dat de rechtbank de Staat zou bevelen om in 2025 en 2030 bepaalde percentages van de Natura 2000-gebieden, in het bijzonder de gebieden die er het slechtst aan toe zijn, onder de KWD te brengen, dit op straffe van een dwangsom.

In de procedure die volgde lichtte Greenpeace aan de hand van de zogenoemde Europese Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn (op grond waarvan in Nederland 162 Natura 2000-gebieden zijn aangewezen) maar ook op grond van de implementatie hiervan in nationaalrechtelijke wet- en regelgeving zoals de Omgevingswet,  toe dat de Staat in strijd handelt met de uit die richtlijnen voortvloeiende instandhoudingsverplichting en het verslechteringsverbod. Daarmee handelt de Staat, aldus Greenpeace, ook in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm, zoals opgenomen in art. 6:162 BW en handelt de Staat dus onrechtmatig. Greenpeace voerde aan dat de Staat al decennialang onvoldoende doet om de stikstofovermaat in Nederland terug te dringen, hetgeen tot schade aan de beschermde natuur leidde en leidt. Daarbij komt dat de Staat ook niet aan zijn eigen (niet toereikende) landelijke stikstofdoelen voldoet, althans dat er geen enkele zekerheid bestaat dat die doelen gehaald zullen worden. Dit onrechtmatig handelen van de Staat zal, aldus Greenpeace, leiden tot fundamentele en onomkeerbare verandering van de beschermde natuur in Nederland.

In de procedure beriep Greenpeace wat de feitelijke situatie rond stikstof in Nederland ondermeer op het eindadvies van de Commissie Remkes uit 2020, rapporten van Onderzoeksbureau B-WARE over de situatie rond stikstofdepositie in Nederland, een recent rapport van de Ecologische Autoriteit en rapporten van het RIVM, PBL, WUR en Gispoint. Uit deze adviezen en rapporten blijkt unaniem dat (1) de Nederlandse Staat de vastgestelde stikstofdoelen niet haalt, (2) de stikstofdepositie al jarenlang niet daalt, hetgeen ten koste gaat van een gezonde natuur, bestaande uit een gezonde bodem, schoon water en schone lucht en (3) dat het (hierdoor) slecht gaat met de stikstofgevoelige natuur in Nederland (r.o. 3.27, 3.29, 3.31, 3.33, 3.36, 3.37, 3.38, 3.40, 3.44, etc).

Het verweer van de Staat

De Staat voerde in deze procedure allerlei verweren, die de rechtbank in het vonnis samenvatte in rechtsoverweging (r.o.) 4.3 tot en met 4.3.5. Ook voegde zich in de procedure een derde partij, Stichting Stikstof Claim te Lelystad, die zich eveneens verweerde. Deze partij zal buiten de bespreking in dit blog blijven.

Kortweg betoogde de Staat dat er geen sprake was van nalatig handelen en dat er ook geen sprake was van overtreding van Europese richtlijnen en de daarop geënte Nederlandse wet- en regelgeving, bijvoorbeeld omdat de richtlijnen geen termijnen stellen waarbinnen de doelstellingen behaald moeten worden. De Staat stelde hierbij ook dat Greenpeace zich niet rechtstreeks op de Europese richtlijnen kan beroepen. Verder betoogde de Staat dat, ook als de omgevingswaarden uit de Omgevingswet niet tijdig zouden worden gehaald dit nog geen onrechtmatige situatie oplevert. Ook zou de Staat een tijdlang wel op koers hebben gelegen, totdat in juli 2023 een groot aantal KDW-en werden verlaagd, hetgeen voor de Staat een onvoorziene omstandigheid vormde, aldus de Staat. Tot slot betoogde de Staat dat toewijzing van de vorderingen op staatsrechtelijke bezwaren zou stuiten, met name die ten aanzien van de taakverdeling tussen de wetgever en de rechter en werd ook betoogd dat zij praktisch gezien onmogelijk aan het gevorderde zou kunnen voldoen cq. dat niet zou zijn gebleken dat wanneer de vorderingen zouden worden toegewezen de verslechtering van de situatie zou zijn tegengegaan.

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank begint het vonnis in paragraaf 3 met een lange, nuttige feitelijke inleiding op de stikstofproblematiek. De rechtbank beschrijft dat stikstof als zodanig niet schadelijk is voor mens en milieu maar dat dit anders kan zijn wanneer stikstof een verbinding aangaat met andere elementen, zoals zuurstof en waterstof. De stikstofproblematiek die in deze zaak speelt gaat vooral om stikstofoxiden (NO en NO2) en ammoniak (NH3). De emissie (uitstoot) van deze stikstofverbindingen komt uit meerdere bronnen, zoals autoverkeer en industrie (door verbrandingsprocessen) en intensieve landbouw, dat de belangrijkste bron van uitstoot van ammoniak vormt. Dit komt in de lucht terecht wanneer het verdampt uit dierlijke mest of wanneer dierlijke mest of kunstmest op landbouwgrond wordt uitgereden (r.o. 3.1.). Vanaf de jaren ‘50 van de 20^e eeuw is de uitstof van stikstof in Nederland aanzienlijk toegenomen door toenemende industrialisering, toenemend wegverkeer en een groeiende veestapel. Dit liep op tot halverwege de jaren ‘80 en daalde daarna, hoewel niet genoeg om schade voor natuur en mens op te leveren. Stikstofoxiden en ammoniak komen namelijk via de lucht op de bodem en op gewassen terecht, hetgeen ‘depositie’ wordt genoemd (r.o. 3.3). Deze stikstofdepositie zorgt voor verzuring en vermesting van de bodem waardoor de balans van voedingsstoffen wordt ontwricht met als gevolg dat de voor stikstof gevoelige plantensoorten verdwijnen of in kwaliteit afnemen, hetgeen (ook) weer gevolgen heeft voor dieren die van deze plantensoorten leven. De natuur homogeniseert hierdoor terwijl biodiversiteit noodzakelijk is voor een veerkrachtige natuur en het in stand houden van belangrijke ecosysteemdiensten, zoals bestuiving van gewassen. Ook heeft de uitstoot van stikstof een schadelijk effect op de volksgezondheid omdat als gevolg daarvan de water- en luchtkwaliteit achteruitgaan. In Nederland is dit ook goed te zien, zoals uit allerhande gegevens blijkt. Nederland voert hierbij ook vier keer meer stikstof uit dan vanuit het buitenland wordt ingevoerd. Met de kritische depositiewaarde (KWD) wordt uitgedrukt hoeveel stikstofdepositie de natuur zonder (significante) schade kan verdragen. Daarbij gaat men uit van de situatie waarin nog geen sprake is van stikstofbelasting. Overschrijding van de KDW betekent dat niet langer kan worden uitgesloten dat de kwaliteit van een leefgebied wordt aangetast als gevolg van de verzurende of vermestende invloed van stikstofdepositie (r.o. 3.7). Sinds 2008 is voor elke habitat dat onderdeel uitmaakt van de Natura 2000-gebieden vastgelegd wat, wetenschappelijk gezien, de KDW is. Deze waarden zijn gebaseerd op Europese uitgangspunten die eens per tien jaar worden herzien. De laatste versie dateert van 2022, toen bleek dat veel natuur in Europa gevoeliger voor stikstof was dan eerder gedacht, hetgeen komt door de schadelijke gevolgen van cumulatie van stikstof (r.o. 3.7).

Vervolgens bespreekt de rechtbank de  ingeroepen regelgeving zoals de Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en het politieke beleid hierover (r.o. 3.8. e.v.). Het kabinet Rutte III kondigde bijvoorbeeld in december 2019 nog aan dat zij werkte aan een structurele aanpak voor stikstofproblematiek. Dit werd wettelijk verankerd in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering uit juli 2021, die per 1 januari 2024 onderdeel werd van de Omgevingswet. Deze wet voorziet in resultaatsverplichtende omgevingswaarden (stikstofdoelen) en in het opstellen van een programma voor stikstofreductie en natuurverbetering (r.o. 3.16). Het kabinet Rutte IV formuleerde vervolgens een Nationaal Programma Landelijk Gebied en had het voornemen om een transitiefonds in te stellen om daarmee een integrale, gebiedsgerichte aanpak te krijgen voor stikstof maar ook met betrekking tot water, bodem, klimaat en biodiversiteit (r.o. 3.21). In het regeerprogramma van het kabinet Schoof werd echter aangegeven dat dit programma (NPLG) zou stoppen en dat ook het wetsvoorstel Transitiefonds werd ingetrokken. Er werd een koerswijziging aangekondigd die zich niet zou richten op depositie van stikstof maar op emissie (r.o. 3.25 en 3.26).

Met deze (en nog veel meer) feitelijke gegevens geeft de rechtbank in overweging 5 van het vonnis vervolgens een oordeel over de vorderingen van Greenpeace. Samengevat komt de rechtbank tot de volgende overwegingen:

-In de Urgendazaak uit 2019 heeft de Hoge Raad het ook in deze zaak geldende kader geformuleerd over de grenzen die de rechter bij vorderingen zoals deze die zich richten tegen de Staat in acht moet nemen. Het is hierbij duidelijk dat in het Nederlandse staatsbestel de besluitvorming over de reductie van de stikstofuitstoot toekomt aan de regering en het parlement, die hierbij een grote mate van vrijheid hebben. De rechter mag dus geen politieke keuzes voorschrijven maar mag/moet wel beoordelen of de regering en het parlement bij de besluitvorming zijn gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan zij immers in een rechtstaat zijn gebonden. Die grenzen vloeien voort uit Europees recht en uit de wetten die de regering en het parlement zelf hebben vastgesteld. De rechter biedt hier dus rechtsbescherming, ook tegen de overheid, maar kan de wetgever geen bevel geven om wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen (r.o. 5.6.). Dit betekent dat indien de Staat zijn verplichtingen die voortvloeien uit Europees recht en de eigen nationale wetgeving veronachtzaamt de rechter dan kan bepalen dat een wettelijke regeling buiten toepassing dient te blijven, dat een wettelijke regeling moet worden uitgelegd in het licht van een Europese richtlijn of dat de Staat kan worden bevolen zich aan zijn eigen wetgeving te houden (r.o. 5.7.);

-De beide richtlijnen waarop Greenpeace zich heeft beroepen (de Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn) hebben als doel het waarborgen van de biologische diversiteit in de EU-lidstaten door het in stand houden en beschermen van habitats en soorten die van Europees belang zijn (r.o. 5.8). Deze richtlijnen zijn geïmplementeerd in de nu geldende Omgevingswet. Greenpeace komt geen rechtstreeks beroep op de richtlijnen toe omdat niet is gebleken dat de implementatie van de richtlijn in Nederlandse wet- en regelgeving tekortschiet (r.o. 5.12-5.14). Dat betekent dat Greenpeace zich enkel kan beroepen op de geïmplementeerde Nederlandse wetgeving, die moet worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijnen (r.o. 5.18) bij het geven van een oordeel of er sprake is van schending van een maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm door de Staat;

-Er bestaat voldoende wetenschappelijk bewijs voor de voortdurende verslechtering van de gebieden op de Urgente Lijst vanaf de referentiedata door met name stikstofdepositie die leidt tot voortdurende en aanmerkelijke overschrijding van de KWD-en, zoals Greenpeace in de procedure heeft betoogd. De rechtbank onderbouwt dit standpunt met verwijzing naar rapporten van diverse deskundigen, zoals Bobbink, Tomassen, wetenschappers van de Universiteit Wageningen, de analyse van de Ecologische Autoriteit, enzovoorts (r.o. 5.23 en 5.24). Uit die rapporten blijkt dat de stikstofdepositie in vrijwel alle Natura 2000-gebieden een belangrijke oorzaak is van de verslechtering en dat die verslechtering mede is te wijten aan de stikstofneerslag van na de referentiedata (r.o. 5.25). De Staat heeft dit in de procedure, gezien deze data en conclusies, ook onvoldoende weersproken (r.o. 5.26);

-De Staat heeft volgens de rechtbank ook geen passende maatregelen genomen om verslechtering tegen te gaan of te voorkomen (r.o. 5.28). Zo is in de periode 2019 tot 2022 een minieme stikstofdepositiereductie gerealiseerd, hetgeen gezien de omvang van het stikstofprobleem volgens de rechtbank een druppel op de gloeiende plaat mag worden genoemd. Een beroep op de beleidsvrijheid van de Staat baat de Staat hier niet omdat duidelijk is dat de Staat deze maatregelen onverwijld had moeten nemen en zo ook verslechtering had moeten voorkomen. Oftewel: de Staat had hier een resultaatsverplichting na te komen;

-De Staat treft een verwijt ten aanzien van de verslechtering (r.o. 5.29 e.v.);

Uit dit alles volgt volgens de rechtbank dat er in strijd is gehandeld met het verslechteringsverbod en dat de Staat onrechtmatig handelt door dit niet tijdig de stoppen. De rechtbank oordeelt daarna dat de Staat aan zijn eigen wetgeving kan worden gehouden en dat de wettelijke stikstofdoelen zijn te beschouwen als een ondergrens (r.o. 5.49). Op grond van rapporten van het Plan voor de Leefomgeving blijkt ook dat het wettelijke stikstofdoel voor 2030 op basis van het gevoerde beleid niet zal worden gehaald en ook dat de voorgestelde maatregelen ruimschoots onvoldoende zijn om de wettelijke doelen voor 2025 te halen (r.o. 5.51). De Staat is volgens de rechtbank ook niet overvallen door de bijstelling van de waarden in juli 2023 omdat dit in 2021 al voorzienbaar was, dus ruim voor 2030 (r.o. 5.53). De rechtbank gaat vervolgens niet mee in het verzoek om reductiepercentages op te leggen aan de Staat (r.o. 5.79 ev) omdat dit niet aan de rechter is, nu deze percentages niet duidelijk uit de Europeesrechtelijke regels of minimumnormen blijken.

Dit alles levert in het vonnis de conclusie op dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat jegens Greenpeace onrechtmatig handelt door (1) de verslechtering van de gebieden op de Urgente Lijst niet tijdig te stoppen, (2) het wettelijke stikstofdoel voor 2025 niet te halen en voor 2030 vermoedelijk niet te gaan halen, (3) door na te laten in het stikstofbeleid en door inzet van afdoende en effectieve maatregelen steeds prioriteit te geven bij de aanpak van de stikstofdepositie aan de daling van de stikstofdepositie dop de habitats en leefgebieden waar die daling van stikstofdepositie ecologisch gezien het meest urgent is. De Staat krijgt daarmee het bevel het nog niet gerealiseerde deel van het stikstofdoel van 50% van het areaal stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de toepasselijke KDW-en te brengen. Opmerkelijk is dat de rechtbank hierbij de Staat een aanzienlijke dwangsom oplegt van € 10.000.000,- wanneer niet aan het voornoemde bevel wordt voldaan.

 Tot slot

Deze uitspraak van de rechtbank leidde tot veel reacties, waaronder die van BBB-leider Van der Plas die aankondigde dat de wettelijke stikstofnormen zouden moeten worden aangepast. Minister Wiersma (BBB) probeerde vervolgens de ‘rekenkundige ondergrens’ opgehoogd te krijgen zodat alsnog meer stikstof zou mogen worden uitgestoten en probeert tevens een nieuwe termijn in Europa te bedingen waarmee een uitzondering kan worden gemaakt op de Europese mestregels. De verwachting is dat deze poging weinig kans zal maken.

In dit vonnis is aan de hand van vele wetenschappelijke bronnen (opnieuw) duidelijk vastgesteld dat de toestand van de Nederlandse natuur op het punt van stikstof zeer zorgwekkend is: er is teveel stikstof in de natuur, hetgeen leidt tot natuurschade, waaronder vervuild grondwater, verdroging, daling van soortenrijkdom en daarmee tot verlies van biodiversiteit. Het is dan ook de vraag welk herstelbevorderend effect deze voorstellen hebben op deze zorgelijke situatie en of de schade daarmee niet groter in plaats van kleiner wordt gemaakt.

De Nederlandse normen waarop de rechter het oordeel in dit vonnis baseert zijn ontleend aan (de ook voor dit kabinet onverkort geldende) Europese richtlijnen die zien op het tegengaan van kwetsbare Natura 2000-gebiedenc, die zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving, waarop Greenpeace met recht een beroep kon doen. Waar de Staat jarenlang enerzijds wetgeving produceerde die gericht is op het tegengaan van natuurschade door stikstof maar deze wetgeving anderzijds niet naleeft, is het niet bevreemdend dat de rechter tot de conclusie komt dat de Staat daarmee onrechtmatig handelt als het effect is dat het stikstofprobleem hierdoor steeds groter wordt. Dat het volgens de rechtbank zelfs nodig blijkt om de Staat hiervoor een forse dwangsom op te leggen is dan ook het enige echt opmerkelijke feit aan deze uitspraak.

Heeft u vragen over deze uitspraak? Neem dan contact met ons op via info@jba.nl.